La tierra es mucho más que una mercancía

Quienes trabajan actualmente por la realización de reformas agrarias se enfrentan a una situación paradójica: Por una parte, en diferentes declaraciones y resoluciones internacionales que van desde la Conferencia Mundial de Reforma Agraria y Desarrollo Rural de 1979 hasta la Cumbre Mundial de la Alimentación en 1996 la comunidad internacional ha expresado explícitamente la voluntad de implementar programas de reforma agraria. Los planes globales de acción en contra del hambre y la pobreza coinciden todos en que la mayoría de las personas que padecen hambre y son pobres viven en zonas rurales. Si se quiere dar a estas personas una oportunidad para que resuelvan su penosa situación, entonces hay que darles acceso suficiente a los recursos productivos como la tierra, los bosques, el agua, las semillas, los créditos, los mercados, la educación y la información. Partiendo pues de este presupuesto, los países del Sur y del Norte convinieron en el Plan de Acción de la Cumbre Mundial de la Alimentación en que iban a considerar y a implementar programas de reforma agraria como un elemento esencial de las estrategias para combatir la pobreza.

Por otra parte, sin embargo, la realidad política no podría ser más contraria a estas exigencias. En la mayoría de los países del Sur los procesos de reforma agraria se han estancado. Los programas de ajuste estructural y las políticas agrarias neoliberales han llevado a que de manera creciente las reformas agrarias sean remplazadas por la implantación o la profundización de los mercados de tierras. Además, la privatización de las formas de tenencia de la tierra colectiva (por ejemplo, México) y comunal (por ejemplo, Perú, Bolivia, y muchos países africanos) y la liberalización del régimen de comercio - que ha puesto a los pequeños agricultores a competir con productos del norte altamente subsidiados que colocan las transnacionales en los mercados de los países del sur por debajo de los costos de producción causando dumping económico y social - están destruyendo de manera alarmante el acceso existente de pequeños agricultores y grupos marginalizados a los recursos productivos.

El paradigma de reforma agraria según el cual la tierra es para quien la trabaja, está siendo remplazado por uno nuevo: La tierra es para quien pueda comprarla. Lo mismo puede afirmarse con respecto al acceso a otros recursos como el agua, las semillas, los créditos, la asistencia técnica y la educación. La función social de la propiedad se ignora cada vez más. Estas políticas, en lugar de redistribuir los recursos, los han reconcentrado aún más.

2. Reformas agrarias - una obligación de derechos humanos

El movimiento internacional campesino, La Vía Campesina, y la organización internacional de derechos humanos, FIAN, iniciaron en 1999 una Campaña Global de Reforma Agraria con el fin de exigir el cumplimiento de la obligación de derechos humanos de realizar reformas agrarias. El derecho humano a la alimentación, reconocido en el artículo 11 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, significa para las comunidades campesinas que tienen derecho a acceder a los recursos de producción alimentaria, en particular a la tierra. Cada uno de los Estados y la comunidad de los Estados que forman parte del Pacto, están obligados entonces a respetar, proteger y garantizar su acceso a los recursos productivos. En el artículo 11.2 del mismo Pacto se menciona explícitamente la reforma de los sistemas agrarios como una de las medidas fundamentales para la realización del derecho a alimentarse.

En la declaración final del primer "Encuentro Internacional de los Sin Tierra" realizado en el marco de la Campaña Global por la Reforma Agraria a finales de julio de 2000 en Honduras, delegados de 24 países de Africa, América Latina, Asia y Europa dejaron el siguiente testimonio: "Rechazamos la ideología que considera la tierra únicamente como una mercancía. Observamos con preocupación que las políticas agrarias dominantes e implementadas en el marco del neoliberalismo, pretenden cada vez más sustituir la Reforma Agraria por el mecanismo del mercado de tierras. [...] Queremos manifestar que los gobiernos, cuando no asumen su compromiso con la Reforma Agraria y sólo dejan al mercado como regulador, violan los Derechos Humanos de las familias campesinas que necesitan acceder a la tierra para poder realizar su Derecho a Alimentarse como también sus demás Derechos Humanos Económicos, Sociales y Culturales, reconocidos por el derecho internacional".

3. "La reforma agraria asistida por el mercado"

Teniendo en cuenta que según la Directiva Operacional de Reducción de la Pobreza el objetivo rector del Banco Mundial es la reducción sostenible de la pobreza (OD 4.15, 6), queremos expresar nuestra profunda preocupación por las políticas que el Banco está implementando para reformar la estructura de la tenencia de la tierra. Desde mediados de los años noventa, el Banco ha venido impulsando su nuevo modelo de "reforma agraria asistida por el mercado" en diferentes partes del mundo como una respuesta a la falta de recursos productivos de los pobres.

La reforma agraria de mercado deberá lograr una redistribución de los recursos que aumente la eficiencia y la equidad en los países en desarrollo. Este enfoque, considerado más prometedor que el enfoque basado en la expropiación y en las agencias de reforma agraria estatales, se diferencia de la reforma agraria dirigida por el Estado principalmente en el mecanismo institucional utilizado para la transferencia de la tierra. En una reforma agraria de mercado los beneficiarios reciben una combinación de subsidios y préstamos del sector público y privado con la cual ellos negocian la compra de tierras con terratenientes que voluntariamente están dispuestos a vender.

La aplicación de este modelo es motivo de seria preocupación y es inaceptable para La Vía Campesina y FIAN, pues no asegura la realización de una reforma agraria amplia e integral que garantice el derecho de los campesinos y las campesinas pobres a tener acceso a la tierra y demás recursos productivos para poder alimentarse con dignidad. Las políticas de reforma agraria de mercado no son capaces de resolver el problema de la injusta distribución de la tierra ya que es imposible redistribuir recursos en contextos oligopolistas mediante el mecanismo de mercado. Con la implementación de este modelo el Banco también está fallando en el cumplimiento de su propia Directiva Operacional de Reducción de la Pobreza. No hay ninguna evidencia empírica de que reformas agrarias de mercado hayan alterado fundamentalmente la estructura de la tenencia de la tierra.

En primer lugar, los programas para ayudar a campesinos pobres a adquirir tierra están diseñados sobre todo para aquellos campesinos que ya cuentan con cierta experiencia productiva y dan muestras de estar en condiciones de realizar un proyecto económicamente viable. Familias menos cualificadas, a pesar de estar mucho más necesitadas, son excluidas de estos programas.

En segundo lugar, los beneficiarios típicos no son capaces de generar los ingresos suficientes para pagar los créditos de compra de la tierra si no recibe apoyo adecuado para producir. Tal como se demostró en el pasado con la aplicación de este modelo en El Salvador, los créditos tienen que ser condonados si no se quiere expulsar a los beneficiarios de sus tierras.

Además de lo anterior, el precio de la tierra ha aumentado en algunos casos a causa de la oferta de créditos estatales. Esta situación se vuelve más aguda en países donde hay escasez de tierras como es el caso de las Filipinas. La supuesta reducción de costos se torna en una mera ilusión pues si aumenta el precio de la tierra, ni el Estado y ni los beneficiarios pueden pagar el proceso de reforma agraria. En casos como en Suráfrica se presenta el problema, adicionalmente a los otros mencionados, de que el modelo de compra y venta voluntaria no está proporcionando suficiente oferta de tierras.

De acuerdo al paragrafo 39 de la Directiva Operacional de Reducción de la Pobreza, la efectiva implementación y operación de la mayoría de proyectos de reducción de la pobreza requiere involucrar activamente a los beneficiarios. La participación activa de los beneficiarios debe incluirse en etapas tempranas del ciclo del proyecto. Sin embargo, en el caso de los programas de reforma agraria de mercado el Banco no está respetando sus propias directivas: Tal como lo ilustra la experiencia brasileña, el Banco ignoró a las organizaciones representantes de los sin tierra y de los pequeños agricultores a nivel nacional y no manejó las negociaciones del proyecto así como su implementación de una manera transparente y participativa.

Las reformas agrarias de mercado están substituyendo a los programas existentes de reforma agraria basados principalmente en la expropiación. Sin embargo, como la evidencia empírica demuestra, en contextos oligopolistas no se puede lograr una redistribución más equitativa de los recursos sin la intervención del Estado. En Guatemala, Colombia, Brasil y las Filipinas, por ejemplo, los institutos de reforma agraria están desapareciendo debido a la falta de recursos mientras que los Fondos o Bancos de Tierras reciben cada vez más presupuesto. Al mismo tiempo, el modelo de mercado le ofrece a los terratenientes la posibilidad de vender tierras que, o bien serían susceptibles de expropiación, o bien son de mala calidad. En casos como en Suráfrica, el programa de redistribución de tierras se ha convertido parcialmente en un programa que le sirve a terratenientes blancos altamente endeudados para vender tierras de mala calidad. Estos efectos demuestran que las políticas de reforma agraria de mercado fallan en cumplir con las obligaciones legales de los Estados de reformar los sistemas agrarios de manera que garanticen el derecho a una alimentación adecuada.

4. Exigencias

Teniendo en cuenta que la mayoría de los Estados miembros del Banco Mundial son signatarios del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y que, por lo tanto, el Banco está obligado a respetar, proteger y garantizar los derechos allí reconocidos, quisiéramos solicitarle al Banco que:

- Suspenda la aprobación y el apoyo a los programas de reforma agraria de mercado.

- Revise el modelo de reforma agraria de mercado iniciando un proceso de evaluación participativo que involucre en los diferentes países donde se ha puesto en práctica el modelo a las principales organizaciones de campesinos sin tierra, a los gobiernos y a expertos independientes. Cualquier evaluación deberá prestar especial atención a las siguientes cuestiones: si los programas de reforma agraria de mercado están complementando o reemplazando procesos existentes de reforma agraria; si ellos están mejorando el acceso sostenible de los campesinos pobres a los recursos productivos; y si ellos están mejorando el acceso equitativo de hombres y mujeres a la tierra y demás recursos productivos.

- Asegure que las políticas de reforma de la tenencia de la tierra del Banco garanticen el derecho a la alimentación adecuada y la reforma de los sistemas agrarios para tal fin, en lugar de contribuir a violar los derechos humanos al socavar las obligaciones legales de los Estados.

- Evalúe y revise los programas de ajuste estructural del sector agrario en cuanto a sus implicaciones para los procesos de reforma agraria en los diferentes países.

- Incluya una política de reforma agraria en todas las estrategias de reducción de la pobreza en los diferentes países en la cual se garantice el acceso, propiedad y control de la tierra y demás recursos productivos por los propios campesinos y campesinas.

- Ponga en práctica el Plan de Acción de la Cumbre Mundial de la Alimentación en lo relativo a la Reforma Agraria y al derecho a una alimentación adecuada.